而各地賊眾，黃巾余孽，紛紛揚揚。記錄在冊的山賊，山寨、宗賊，多達(dá)三千余處。

漢靈帝嚇壞了，他的帝國龐大，但也架不住三千多處賊眾聚集，千瘡百孔都不足以形容。

各地州、郡、縣，都派人跑到中央，請求漢帝劉宏發(fā)兵。

劉宏死了也發(fā)不出這么多兵，兵發(fā)出去了誰來保衛(wèi)國都？

這時候。

劉焉就進(jìn)言了，他提出設(shè)立州牧制度，一方軍政大員，這樣就組建地方軍，鎮(zhèn)壓賊眾。